Miljöministeriet och jord- och skogsbruksministeriet
VN/25123/2024-YM-313
Allmänna kommentarer om utkastet till restaureringsplan
Svenska lantbruksproducenternas centralförbund SLC r.f. tackar för möjligheten att lämna utlåtande om utkastet till den nationella restaureringsplanen. SLC anser arbetet för naturens mångfald som viktigt. Välmående ekosystem är en grundpelare i lönsamt jord- och skogsbruk. Restaurering av natur och speciellt den nationella restaureringen måste ändå basera sig på en helhetsmässig betraktelse på olika åtgärders kostnader och nytta. En förutsättning för acceptansen för restaureringsåtgärder är också markägarnas frivillighet rättssäkerhet och tillräckliga ekonomiska incentiv.
SLC konstaterar att den nationella restaureringsplanen kommer att få långtgående konsekvenser för markanvändningen, jord- och skogsbruket samt markägarnas ställning under flera årtionden framöver. Det är därför av avgörande betydelse att genomförandet grundar sig på ett tillräckligt kunskapsunderlag, realistiska kostnadsbedömningar och en tydlig bedömning av åtgärdernas samhällsekonomiska konsekvenser.
SLC ser till största del positivt på de ramvillkor som styrgruppen för beredningen av restaureringsplanen har fastställt som också presenteras i utlåtandebegärans följebrev. I ramvillkoren betonas kostnadseffektiva och rättvisa åtgärder, frivillighet, utnyttjande av den flexibilitet som EU-förordningen medger, prioritering av åtgärder på skyddade områden och på statens mark samt samordning av restaureringsmålen med försörjningsberedskap, livsmedelsproduktion, ekonomiska konsekvenser och företagens konkurrenskraft. Dessa utgångspunkter är enligt SLC riktiga och bör genomsyra hela restaureringsplanen och dess framtida genomförande.
SLC anser emellertid att alla delar av planutkastet inte tillräckligt tydligt följer dessa ramvillkor. Särskilt när det gäller jord- och skogsbruket finns åtgärder och skrivningar som kan öppna för betydligt mer långtgående styrning än vad ramvillkoren ger anledning att förvänta sig. Det gäller bland annat översynen av lagstiftningen, kravet på icke-försämring, ekologisk kompensation och möjligheten att utveckla nya krav på skogsbruket. Dessa resulterar i en betydande osäkerhet kring vilka begränsningar, skyldigheter och eventuella nya restriktioner som restaureringsförordningen och den kommande lagstiftningen kan innebära för enskilda markägare. Restaureringsplanen får inte bli en väg genom vilken ett nytt skyddsprogram eller nya begränsningar av markanvändningen införs utan en separat politisk och rättslig prövning. SLC förväntas sig att ramvillkoren tydligare skall synas i den slutliga planen.
Kanske den mest betydande bristen i planutkastet är att flera av de frågor som har störst ekonomisk betydelse fortfarande är öppna. Detta gäller inte minst de skogliga livsmiljötyperna, där kriterierna och arealerna för bland annat västlig taiga ännu inte har fastställts. Så länge de centrala arealerna och målnivåerna saknas är det inte möjligt att göra en tillräckligt tillförlitlig bedömning av planens ekonomiska eller samhälleliga konsekvenser. SLC efterlyser även att riksdagens miljöutskotts betänkande tydligare beaktas i restaureringsplanen. Betänkandet ger viktiga nationella riktlinjer framför allt för hur tolkningen av naturtyperna skall göras för att beakta samhällsekonomiska konsekvenser och markägares frivillighet. Dessa nationella ställningstaganden bör utgöra en tydlig del av ramen för det fortsatta arbetet. SLC förutsätter att dessa riktlinjer fullföljs genom att det nu presenterade sammandraget revideras och kompletteras för de skogliga livsmiljöernas del.
SLC efterlyser också betydligt noggrannare samhällsekonomiska konsekvensbedömningar. Kostnaderna kan inte bedömas enbart utifrån de direkta offentliga utgifterna för olika åtgärder. Även indirekta konsekvenser för virkesförsörjning, livsmedelsproduktion, den skogsbaserade bioekonomin, sysselsättning, företagens konkurrenskraft, landsbygdens livskraft och privata markägares ekonomi måste beaktas. Restaureringsplanens konsekvensbedömning bör vara ett verktyg för att jämföra olika handlingsalternativ och välja de alternativ som ger största möjliga ekologiska nytta till minsta samhällsekonomiska kostnad.
Restaureringsförordningens genomförande kommer oberoende kräva märkbara ekonomiska insatser. Enligt SLC råder det oklarhet både kring de totala kostnaderna och kring varifrån finansieringen skall fås. SLC känner inte till nämnvärda finansieringskällor via CAP systemet eller EU:s budget. Restaureringens kommer alltså att behöva betydande nationell finansiering. Det o aktat anser SLC att Finland bör arbeta för att EU skall delta i finansieringen av restaureringen. Eftersom EU satt kraven och förväntningarna, vore det skäligt att EU även står för kostnader som restaureringen medför. Med tanke på behovet i Finland av att både balansera budgeten och samtidigt skapa tillväxt bör även den nationella restaureringsplanen utformas med dessa verkligheter i åtanke. Det är enligt SLC ohållbart att sätta upp restaureringsmål vars finansiering inte kan garanteras. Likaså bör inte jord- och skogsbrukets verksamhetsförutsättningar försämras genom ogrundade beslut om bland annat kravet på icke-försämrings och riktlinjerna för de skogliga livsmiljöerna.
SLC framhåller också att restaurering inte i sig bör betyder att ekonomiskt brukande av ett område måste upphöra. Restaureringsåtgärder bör så långt som möjligt utformas så att biologisk mångfald, aktiv markanvändning och produktion kan kombineras. Detta är viktigt både för planens kostnadseffektivitet och för markägarnas acceptans. En utveckling där skogsbruk och aktiv markanvändning sätts emot varandra är i längden mycket oönskad. Den lär markägare att i stället för att öka naturvården undvika naturvärden så att den ekonomiska användningen av marken inte förbjuds. Genom för strikt och restriktiv styrning kan man genom utformningen av restaureringsplanen samt implementeringen av kravet på icke försämring åstadkomma just en sådan oönskad utveckling.
Kommentarer om målen för att förbättra livsmiljötypernas och arternas tillstånd (svar på målen i artikel 4)
SLC konstaterar att de arealer som omfattas av restaureringsmålen redan i det nuvarande utkastet är mycket omfattande. Den areal av livsmiljötyper som inte är i gott tillstånd uppskattas till cirka 3,53 miljoner hektar, trots att centrala skogliga livsmiljöer med stor areal som västlig taiga ännu inte ingår i beräkningarna. Därtill kommer återetableringsmålen. Detta visar vilken stor samhällsekonomisk betydelse de återstående nationella besluten om klassificering och arealer kommer att ha.
SLC anser därför att Finland måste säkerställa att definitionerna av de skogliga livsmiljötyperna linjeras med både samhällsekonomiska effekter och redan fastställda riktlinjer i åtanke. Det är viktigt att den nuvarande beredningen leder till tydliga nationella linjedragningar. SLC efterlyser villighet till att linjera planen enligt nationella behov och förutsättningar i stället för att bedja om linjedragningar från kommissionen.
SLC ser positivt på att Finland föreslår betydligt lägre restaureringsmål för vissa mycket omfattande myrlivsmiljötyper. Motiveringen att kostnaderna annars skulle bli oskäliga i förhållande till den ekologiska nyttan är rationell. Begränsade resurser bör riktas dit de ger största möjliga effekt för den biologiska mångfalden. SLC anser att samma princip måste kunna användas för omfattande skogliga livsmiljötyper, däribland västlig taiga och barrskogar på eller i anslutning till rullstensåsar.
SLC stöder även användningen av den flexibilitet som artikel 4 erbjuder för mycket vanliga och utbredda livsmiljötyper. Om det finns ekologiska och samhällsekonomiska grunder för lägre mål bör Finland använda detta handlingsutrymme fullt ut.
SLC ser positivt på att kunskapsluckorna om livsmiljötypernas tillstånd ska minskas. Samtidigt bör kunskapsunderlaget breddas. Det räcker inte att enbart känna till förekomsten och nuläget för en livsmiljötyp. Det behövs också betydligt bättre kunskap om hur olika restaurerings- och naturvårdsåtgärder faktiskt påverkar livsmiljötypens tillstånd och hur en positiv utveckling av naturvärden avspeglas i habitatrapporteringen. Finland bör därför även utreda hur rapporteringssystemet som helhet fungerar och om genomförda åtgärder på ett tillräckligt sätt syns i bedömningen av livsmiljötypernas tillstånd. SLC anser att en diskussion om systemets ändamålsenlighet bör föras även på EU-nivå.
Kommentarer om målen för restaurering av marina ekosystem (uppfyllande av målen i artikel 5)
SLC betonar att åtgärder som berör jord- och skogsbruket även på detta område bör bygga på kostnadseffektivitet och på frivilliga och incitamentsbaserade lösningar. Restaureringsplanen skall inte användas för att skapa överlappande styrning eller nya krav där motsvarande miljömål redan hanteras genom befintliga styrmedel.
Kommentarer som gäller fastställande av urbana ekosystemområden
----------------------
Kommentarer om målen för restaurering av den naturliga konnektiviteten hos vattendrag (uppfyllande av målen i artikel 9)
SLC anser att åtgärder för att förbättra fiskars och andra vattenlevande organismers vandringsmöjligheter kan vara motiverade, särskilt när det gäller artificiella hinder som inte längre fyller någon faktisk funktion.
Vid bedömningen av vilka hinder som kan avlägsnas måste dock deras nuvarande användning, betydelse för vattenhushållning, översvämningsskydd, energiproduktion och annan verksamhet beaktas. Åtgärder bör bygga på objektsspecifika bedömningar och en rimlig avvägning mellan ekologisk nytta, kostnader och övriga samhällsintressen.
Kommentarer om målen för restaurering av populationer av pollinatörer
SLC noterar att situationen för pollinatörerna i Finland skiljer sig från situationen i många delar av södra och mellersta Europa och att populationerna på nationell nivå har varit relativt stabila, även om lokala minskningar förekommer. Det är viktigt att detta beaktas när åtgärder utformas. Finland bör rikta åtgärder till de miljöer och arter där det finns ett konstaterat behov och undvika generella krav som inte står i proportion till den faktiska situationen. Frivilliga och incitamentsbaserade åtgärder inom jordbruket är enligt SLC ett lämpligt sätt att ytterligare stärka pollinatörernas livsmiljöer. SLC anser också att det är ändamålsenligt att styra arbetet via redan skapade och erkända dokument som den nationella strategin och åtgärdsplanen för pollinerare.
Kommentarer om valet av jordbruksindikatorer och definitionen av torvmark
SLC stöder att Finland lämnar bort indikatorn för lagret av organiskt kol i mineraljordar på åkermark. En indikator måste vara relevant för finländska förhållanden och på ett tillförlitligt sätt kunna beskriva den utveckling som de berörda aktörerna faktiskt kan påverka. Det är inte ändamålsenligt att använda en indikator där utvecklingen påverkas av faktorer som gör att positiva förändringar i jordbrukets verksamhet inte avspeglas på ett rättvisande sätt. Trots detta anser SLC att det är viktigt att fortsätta utveckla frivilliga åtgärder som ökar lagringen av kol i marken.
SLC ser positivt på att torvåkrar som används för aktiv livsmedelsproduktion som huvudregel inte ska återvätas. Detta är en viktig linjedragning med tanke på livsmedelsproduktionen och försörjningsberedskapen. SLC välkomnar också att återvätning uttryckligen ska vara frivillig för jordbrukaren något som också poängteras i själva förordningen.
SLC anser att Finland fullt ut bör använda den flexibilitet som restaureringsförordningen erbjuder så att restaureringsåtgärder riktas till torvmarker där konsekvenserna för livsmedelsproduktion, virkesproduktion och råvaruförsörjning är minst. Det finns exempelvis oproduktiv skogsmark och andra torvmarker där restaurering i vissa fall kan genomföras utan betydande konsekvenser för produktionen.
SLC anser dessutom att definitionen av organisk jord bör granskas noggrant innan den slutligt fastställs. Definitionens konsekvenser för den areal som omfattas av restaureringsmålen måste vara tydligt kända. En definition som förutsätter ett tjockare torvlager och att en större andel av skiftet uppfyller kriteriet bör övervägas för att minska på risken att jordbruksmark i aktiv produktion omfattas av restaureringskrav.
Kommentarer om valet av skogsindikatorer
SLC stöder varmt att Finland lämnar bort indikatorn för lagret av organiskt kol i mineraljordar. En indikator som används som grund för långsiktig styrning måste vara vetenskapligt robust och möjlig att följa upp på ett tillförlitligt sätt.
SLC ser också positivt på att Finland inte fastställer något särskilt numeriskt nationellt mål för plantering av ytterligare träd enligt artikel 13. Finland är redan ett mycket skogsrikt land, och ett ytterligare generellt planteringsmål skulle därför inte vara ett ändamålsenligt mått på utvecklingen av den biologiska mångfalden.
När målnivåerna för de övriga skogsindikatorerna fastställs måste konsekvenserna för ett aktivt och lönsamt skogsbruk beaktas. Indikatorerna bör användas för att följa utvecklingen av skogarnas biologiska mångfald, inte som ett indirekt verktyg för att detaljstyra enskilda skogsägares skogsskötsel. I främjandet av indikatorerna måste frivilligheten för markägare bibehållas. Även den positiva effekt på skogsnaturens mångfald som frivilliga skogscertifieringsprogram har och kommer att ha bör beaktas.
Kommentarer om genomförande och flexibel tillämpning av kravet på icke-försämring
SLC anser att kravet på icke-försämring är ett av de mest problematiska delarna av restaureringsförordningen. Kravets praktiska konsekvenser och omfattning är fortfarande svåra att förutse. Detta skapar osäkerhet för jordbrukare, skogsägare och andra markägare. En omfattande analys av konsekvenserna av kravet bör genomföras innan man gör beslut av en slutlig implementering.
SLC anser att normal och hållbar jord- och skogsbruksverksamhet inte bör betraktas som en betydande försämring i förordningens mening. Primärnäringarna måste kunna bedrivas långsiktigt utan att varje normal förändring i en produktionsmiljö skapar nya administrativa eller kompensatoriska skyldigheter. Genomförandet måste därför trygga markägarnas rättssäkerhet och frivillighet. Restaureringsförordningen får inte genom kravet på icke-försämring omvandlas till ett indirekt skyddsprogram där markområden i praktiken lämnas utanför aktiv skötsel och markanvändning utan beslut om skydd och utan ersättning. Om en positiv utveckling av naturvärden riskerar leda till framtida begränsningar kan systemet dessutom skapa felaktiga incitament för markägare. Ett system där markägaren riskerar att förlora sin handlingsfrihet när naturvärden utvecklas motverkar frivillig naturvård och restaureringens acceptans bland markägare. SLC efterlyser därför klara skrivningar om att frivilliga mångfaldsåtgärder inom skogsbruket inte bör kunna leda till att kravet på icke-försämring fylls.
Den flexibilitet som förordningen möjliggör bör användas på ett ändamålsenligt sätt. Skogsbruk måste enligt SLC lämnas utanför tolkningen och kravet på icke-försämring. Definitionen av vad en avsevärd försämring är bör kunna beskrivas noggrant. Utan noggranna definitioner ser SLC en risk för att kravet på icke-försämring i praktiken leder till krav på ekologisk kompensation i fall där den avsevärda försämringen kan bestridas. Finland bör även dra maximal nytta av uppföljandet av kravet på biogeografisk region. I stället för en objektspecifik tolkning bör man följa med försämring och kompensation framför allt på biogeografisk region. En objektspecifik granskning kunde lättare leda till oskälig ökning både i byråkrati och kostnader samt minskar på investeringsviljan i all markanvändande verksamhet.
SLC anser även att Finland aktivt bör arbeta på EU-nivå för en förenkling av restaureringsförordningen och för att lösa de problem som kravet på icke-försämring medför.
Kommentarer om åtgärder med särskild fokus på målen för livsmiljötyperna och arterna (artikel 4) samt naturliga konnektiviteten hos vattendrag (artikel 9)
Åtgärd 1. Utvidga och effektivisera livsmiljöprogrammet Helmi
SLC ser positivt på att Helmi-programmet fortsätter och utvecklas. Programmet bygger på frivilliga åtgärder, vilket är en lämplig utgångspunkt för restaurering på privat mark. En utvidgning av programmet kan därför vara ett ändamålsenligt sätt att uppnå restaureringsmål, förutsatt att markägarnas frivillighet bibehålls och att programmet tilldelas tillräckliga resurser.
Åtgärd 2. Programmet METSO
SLC stöder fortsatt utveckling och finansiering av METSO-programmet. METSO har visat att frivilligt skydd kan skapa både markägaracceptans och betydande naturvårdsnytta. SLC har tidigare efterlyst ökade resurser till frivilligt METSO-skydd och anser att restaureringsplanen är ännu en orsak till att öka METSO programmet finansiering. Det frivilliga skyddsprogrammets finansiering bör enligt SLC motsvara de målsättningar på skydd som identifieras.
En inriktning på skogliga direktivlivsmiljöer kan vara motiverad, men får inte förändra programmets grundläggande frivilliga karaktär. Skydd av områden som inte omfattas av förordningen måste vara möjligt även framöver. Om efterfrågan på frivilligt skydd ökar måste också finansieringen dimensioneras så att markägare som erbjuder lämpliga objekt kan få skälig ersättning.
Åtgärd 3. Helhetsplan för förbättring av myrarnas tillstånd
SLC ser behovet av åtgärder för att förbättra tillståndet hos värdefulla myrmiljöer. Den föreslagna omfattningen är emellertid mycket stor, med ett mål om restaurering av minst 700 000 hektar och ytterligare skydd av viktiga objekt.
SLC anser därför att det måste framgå entydigt att åtgärder på privat mark bygger fullt på markägarens frivilliga deltagande. Innan mer detaljerade beslut fattas måste det också klarläggas vilka områden som berörs och vilka ekonomiska och praktiska konsekvenser åtgärderna får. Planeringen får inte skapa indirekta begränsningar för markanvändningen på fastigheter som inte deltar i restaureringen. Risken för så kallat grått skydd måste särskilt förebyggas.
Åtgärd 6. Öka bete med tamdjur
SLC ser mycket positivt på att bete med tamdjur främjas utan att göras obligatoriskt. Bete kan vara ett effektivt sätt att upprätthålla vårdbiotoper och andra värdefulla jordbruksmiljöer samtidigt som åtgärden stöder aktiv djurhållning och livsmedelsproduktion.
SLC anser att utvecklingen bör ske genom frivilliga ekonomiska incitament som gör betesdriften attraktiv för jordbrukaren. På detta sätt kan restaureringsmålen bidra till att stärka, i stället för att begränsa, den finländska djurhållningen.
Åtgärd 7. Informationsstyrningsåtgärder för att förbättra livsmiljötypernas tillstånd
SLC ser positivt på rådgivning, utbildning och informationsspridning. För både jord- och skogsbruket är sådana metoder i regel att föredra. SLC framhåller ändå att informationen och utbildningen skall rikta sig till de som fattar de slutliga besluten kring markanvändningen, med andra ord markägaren. Därtill är det viktigt att rådgivningen som erbjuds markägare kan väga båda ekonomiska och ekologiska värden. Åtgärden lämnar dock oklart om planerare av markanvändningen syftar på rådgivningsorganisationer eller planläggning. Planläggning får inte bli ett verktyg för att genomföra restaureringsplanens åtgärder på privat mark. En sådan utveckling skulle strida mot åtgärders frivillighet, begränsa markägarens möjlighet att bruka sin mark samt öka risk grått skydd. Målet med informationen bör vara att ge markägaren bättre möjligheter att frivilligt beakta naturvärden i sin verksamhet och samtidigt väga naturvården mot andra mål för fastigheten.
Åtgärd 8. Anpassade skogshanteringsmetoder för livsmiljötyper enligt direktivet
SLC ser positivt på forskning och försök som utvecklar skogsskötselmetoder genom vilka virkesproduktion och naturvärden kan kombineras. Det är värdefullt att ta fram bättre kunskap om vilka metoder som fungerar i olika skogstyper.
SLC motsätter sig däremot att sådana metoder utvecklas till bindande krav för enskilda skogsägare. Valet av skogsskötselmetod måste även framöver ligga hos skogsägaren och utgå från fastighetens förutsättningar och ägarens målsättningar.
Åtgärd 9. Åtgärder i fråga om främmande arter
SLC stöder effektiv bekämpning av invasiva främmande arter. Sådana insatser kan i många fall ge betydande naturvårdsnytta till en rimlig kostnad.
SLC vill samtidigt lyfta fram jaktens betydelse i bekämpningen av främmande rovdjur och andra arter. Jaktens positiva naturvårdseffekter bör synliggöras tydligare i restaureringsplanen och jägarnas praktiska kunnande bör utnyttjas i genomförandet.
Kommentarer om åtgärder med särskild fokus på restaurering av marina och akvatiska ekosystem (artikel 4 och 5)
Åtgärd 11. Effektivisera genomförandet av planerna för vatten- och havsförvaltning
SLC anser att påverkan av markberedning och dikning inom skogsbruket alltid måste vägas mot åtgärdernas nytta. Det är motiverat att undvika åtgärder som varken är ekonomiskt eller skogsvårdsmässigt nödvändiga och som samtidigt orsakar onödig vattenbelastning.
SLC anser dock att formuleringen av åtgärdens exakta betydelse är aningen oklar och möjliggör även andra styrmedel. SLC motsätter sig därmed att åtgärden används som grund för nya generella lagkrav på skogsbruket. Ekonomiska incitament, exempelvis genom METKA-systemet, är en betydligt bättre väg för att främja vattenvårdsåtgärder. Val av skogsbruksmetod och tillåtna åtgärder bör inte bestämmas via reglering.
Åtgärd 13. Genomföra avrinningsområdesinriktad planering
SLC ser positivt på bättre avrinningsområdesplanering. En helhetsbaserad planering kan göra det möjligt att placera vattenvårdsåtgärder där de ger störst effekt och samtidigt samordna jordbruk, skogsbruk, vattenvård och biologisk mångfald.
SLC betonar emellertid att avrinningsområdesplaneringen inte får bli ett tvingande styrmedel för enskilda markägare. Deltagandet i konkreta projekt på privat mark måste vara frivilligt.
Åtgärd 14. Restaurering av sammanhängande områden på statlig och privat mark
SLC ser positivt på att olika modeller för genomförandet av större sammanhängande restaureringsområden utreds, exempelvis ägoreglering, markförvärv och bytesmark. Det är särskilt positivt att det uttryckligen konstateras att åtgärder på privat mark ska vara frivilliga. Denna princip måste bibehållas som en förutsättning för utvecklingen av åtgärden på privat mark.
Kommentarer om åtgärder med särskild fokus på restaurering av populationer av pollinatörer och jordbruksekosystem (artiklarna 10 och 11)
Åtgärd 24. Åtgärder för jordbrukslandskapets biologiska mångfald
SLC bedömer att åtgärdshelheten i huvudsak är acceptabel ur jordbrukets perspektiv. Vårdbiotoper, naturbeten, fleråriga grödor, skyddszoner och andra lämpliga jordbruksmetoder kan bidra till biologisk mångfald och samtidigt integreras i aktiv jordbruksproduktion.
Förutsättningen är att målen främjas genom frivilliga och ekonomiskt attraktiva styrmedel. Restaureringsplanen får inte användas för att införa nya produktionsbegränsningar eller kostnader för jordbrukare utan ersättning.
Åtgärd 26. Restaurering av dränerade torvjordar inom jordbruket
SLC anser att åtgärdens grundläggande formulering är relativt balanserad, särskilt eftersom mark i aktiv livsmedelsproduktion inte ska återvätas. SLC förutsätter dock att markägarens frivillighet även inom denna åtgärd uttrycks ännu tydligare. Åtgärden får inte försämra livsmedelsproduktionen eller försörjningsberedskapen.
Kommentarer om åtgärder med särskild fokus på restaurering av skogsekosystem (artikel 12 och 4)
Åtgärd 27. Utveckla skogs- och naturvården och fastställa riktlinjer för skogspolitiken
SLC anser inte att restaureringsplanen ska användas för att fastställa riktlinjer för skogspolitiken. Skogspolitiken omfattar betydligt fler samhällsmål än restaureringsförordningen och bör inte underställas restaureringsplanen.
Naturvården i ekonomiskogar utvecklas redan genom bland annat frivilliga åtgärder, skogscertifiering, rådgivning och ekonomiska incitament. Dessa verktyg bör utvecklas via skilda kanaler.
SLC betonar samtidigt att regional planering inte får begränsa skogsägarens rätt att själv planera skogsbruket utifrån sina egna mål och fastighetens förutsättningar. Regional information kan vara ett stöd för beslutsfattandet, men får inte bli ett indirekt styrinstrument för hur en enskild skogsfastighet används.
Åtgärd 28. Uppdatera rekommendationerna för skogs- och naturvård
SLC anser att aktuella rekommendationer och högklassig informationsstyrning är lämpliga verktyg för att sprida ny kunskap. SLC understryker samtidigt att rekommendationer är just rekommendationer. De får inte stegvis utvecklas till bindande normer utan en separat demokratisk, politisk och rättslig behandling.
Åtgärd 29. Utveckla skogsägarnas och skogsfackmännens kompetens
SLC ser åtgärden som positiv och välkommen. Utbildning, rådgivning och kompetensutveckling ger skogsägare bättre möjligheter att väga ekonomiska, ekologiska och andra mål för skogsbruket.
Åtgärd 30. Utveckla naturdata och informationssystem om skogar
SLC stöder utvecklingen av bättre naturdata när informationen används för att förbättra skogsägarnas och branschaktörernas beslutsunderlag. Tillförlitlig information kan göra frivilliga naturvårdsåtgärder betydligt mer kostnadseffektiva.
SLC anser ändå inte att en obegränsad offentlig spridning av detaljerad naturdata från privata fastigheter är ändamålsenlig. Det måste vara tydligt vilket syfte uppgifterna samlas in för, vilka som får tillgång till dem och hur de kan användas. Information som gäller en privat skogsfastighet bör i första hand vara tillgänglig för markägaren och användas för att stödja markägarens eget beslutsfattande.
Åtgärd 31. FoU-projekt och studier om skogsindikatorer och livsmiljötyper enligt direktivet
SLC stöder forskning och utveckling som förbättrar kunskapsunderlaget för naturvård och hållbart skogsbruk. Åtgärden omfattar emellertid flera mycket olika frågor som bör behandlas separat.
SLC stöder inte en utveckling som medför ändring av lagstiftning där restaureringsplanens åtgärder görs tvingande på privat mark. Nya avgifter som belastar skogsbruket, skrivningar om styrning av skogsanvändningen och olika skatteincitament behöver förtydligas. SLC framhåller att åtgärdernas påverkan på markägare och skogsbranschen inte måste klargöras.
Översyn av lagstiftningsbehov
Alla åtgärder som uppmuntrar till lagstiftningsbehov och normstyrning av jord- och skogsbruk är enligt SLC i regel problematiska. SLC vill framhålla den ledande principen av frivillighet för privata markägare som fastställts i styrgruppens riktlinjer och framförs i miljöutskottets betänkande. Mot denna bakgrund förundrar sig SLC över de flertal förslag till bindande styrning av markägare. SLC anser inte att restaureringsplanen skall vara ett verktyg för att införa ny lagstiftning som strider mot markägares frivillighet. SLC betonar att varje nytt regleringsbehov måste bedömas separat och att regleringen måste stå i proportion till det problem som ska lösas. Restaureringsplanen får inte i sig betraktas som tillräcklig motivering för nya skyldigheter för markägare.
Åtgärd 33. Översyn av vattenlagen med fokus på dikning
SLC motsätter sig ett generellt förbud som begränsar markägares rätt att bruka sin mark. Behovet av dikning varierar betydligt mellan olika objekt och är viktigt för möjligheterna att bedriva ett produktivt skogsbruk på torvmark. Regleringen måste vara proportionerlig till den faktiska miljörisken och linjeringar bör inte göras utan noggranna övervägningar.
Åtgärd 34. Utredning av ändringar i skogslagstiftningen och lagen om bekämpning av skogsskador
Restaureringsplanen bör inte användas som grund för att utveckla skogslagen mot ökad detaljstyrning av skogsbruket. Skogslagen har tvärtemot formats för att möjliggöra skogsägarens olika valmöjligheter. Denna princip är enligt SLC värd att bevara då den också bättre möjliggör vägande av olika målsättningar och val objektspecifikt bästa möjliga lösning.
SLC motsätter sig generella lagstadgade minimikrav på naturvårdsträd, långtgående begränsningar av dikning, krav på hyggesfritt skogsbruk på torvmarker eller generella begränsningar av förnyelseavverkning på trädbevuxna myrar. Sådana frågor bör i första hand hanteras genom frivillighet, rådgivning, ekonomiska incitament och skogscertifiering.
SLC ser dessutom kritiskt på tanken att ändra lagen om bekämpning av skogsskador så att större mängder skadade träd kan lämnas kvar i syfte att öka mängden död ved. Lagens primära uppgift måste även framöver vara att förebygga omfattande skogsskador och ändringar i lagen måste göras vägas mot detta mål. En förändring som ökar risken för spridning av exempelvis skadeinsekter skulle vara direkt kontraproduktiv, särskilt när klimatförändringen redan ökar skaderiskerna.
Åtgärd 35. Utredning av METKA
SLC ser positivt på att METKA-systemet utvecklas, förutsatt att det finns tillräckliga resurser. Systemets kärna måste emellertid även framöver vara åtgärder som stöder ett aktivt, produktivt och hållbart skogsbruk.
Plantskogsvård, skogsbilvägar, gödsling och andra åtgärder som tryggar skogarnas tillväxt och långsiktiga produktionsförmåga måste prioriteras. Ytterligare naturvårdsincitament kan vara värdefulla komplement när finansieringen medger det, men de får inte tränga undan systemets centrala skogsvårdande funktioner.
Åtgärd 36. Stöd till utökning av skogsarealen
SLC bedömer att förslaget i huvudsak är acceptabelt. Beskogning kan vara motiverad på mark som varaktigt har tagits ur annan produktiv användning.
Åtgärden måste emellertid också granskas ur jordbrukets perspektiv. Stödsystemet får inte skapa ekonomiska incitament som leder till att aktiv och produktiv jordbruksmark tas ur livsmedelsproduktion. Jordbruksmarkens betydelse för livsmedelsproduktion och försörjningsberedskap måste beaktas vid utformningen av kriterierna.
Åtgärd 37. Översyn av naturvårdslagen och ekologisk kompensation
SLC motsätter sig nya generella restriktioner på privata marker vars konsekvenser för jord- och skogsbruket och markägarnas rättigheter kan bli mycket omfattande. SLC anser också att ekologisk kompensation bör förbli frivilligt. En bindande kompensationsskyldighet kan skapa nya begränsningar inte bara för den aktör som orsakar en förändring utan även för markägare vars mark behövs för kompensationsåtgärder i sådana ifall där inte lämplig mark erbjuds frivilligt. Det måste vara frivilligt för en markägare att upplåta sin mark för ekologisk kompensation.
Begränsningar bör alltid basera sig på lag och följas av full kompensation. Dylika förändringar i lag bör återigen alltid grunda sig på en skild lagstiftningsprocess med tillhörande konsekvensbedömning.
Kommentarer om åtgärder som krävs för att fylla kunskapsluckor och fullgöra övervakningsskyldigheter
Åtgärd 42. Inventering och övervakning utanför skyddade områden
SLC känner igen behovet av att förbättra kunskapen om livsmiljötyper även utanför skyddade områden men understryker att inventeringar på privat mark måste genomföras med full respekt för äganderätten.
Myndigheter eller andra aktörer bör inte utföra fältinventeringar på privata fastigheter utan att markägaren på förhand informeras om vad som ska göras och varför. Ett transparent förfarande är nödvändigt för att upprätthålla markägarnas förtroende.SLC ser positivt på fortsatt utveckling av riksskogstaxeringen och andra etablerade informationskällor. Befintliga system bör användas så effektivt som möjligt innan nya och överlappande övervakningssystem byggs upp.
SLC efterlyser samtidigt försiktighet när det gäller data som hänför sig till privat mark. Det måste utredas hur informationen sprids och åskådliggörs samt användas i myndighetsbeslut och annan verksamhet.
Åtgärd 43. Nationellt övervakningsnätverk för restaureringsåtgärder
SLC stöder att restaureringsåtgärdernas faktiska ekologiska effekter följs upp. Detta är en central del av den kunskapsuppbyggnad som i dag saknas.
Restaureringspolitiken får inte enbart mäta hur många hektar som har varit föremål för en åtgärd. Det avgörande är om åtgärden faktiskt förbättrar livsmiljötypens tillstånd. Uppföljningen bör därför ge svar på vilka metoder som fungerar, hur snabbt effekterna uppkommer och hur resultaten avspeglas i bedömningen av livsmiljötypernas tillstånd.
SLC anser att detta även bör utvecklas till ett bredare forskningsområde kring habitatdirektivets rapporteringssystem. Det bör klarläggas hur positiva förändringar till följd av naturvård och restaurering registreras och om rapporteringssystemet ger en rättvisande bild av den faktiska utvecklingen.
Åtgärd 44. Övergripande stöd för inventering och övervakning
SLC ser positivt på utvecklingen av fjärranalys och andra metoder som kan förbättra kunskapsunderlaget och samtidigt minska behovet av kostsamma fältinventeringar.
Datainsamlingen måste emellertid vara rättssäker och ändamålsenlig. Insamlad information bör i första hand användas för tydligt definierade ändamål, och markägarens ställning måste beaktas när uppgifter om privata fastigheter behandlas och sprids.
Kommentarer om åtgärder som stöder breddandet av finansieringsbasen
SLC konstaterar att restaureringsplanens finansiering är en av de mest problematiska frågorna i utkastet. De totala kostnaderna för genomförandet under perioden 2026–2050 uppskattas till omkring 1,2 miljarder euro per år och statens kostnader till cirka 900 miljoner euro per år. Samtidigt anges ett finansieringsunderskott på omkring 400 miljoner euro per år.
SLC anser att osäkerheten i dessa beräkningar är betydande, inte minst eftersom centrala arealer och målnivåer fortfarande saknas. Det är därför problematiskt att presentera långtgående åtgärder innan det finns en tillräckligt klar bild av både de totala kostnaderna och hur åtgärderna ska finansieras.
SLC framhåller att den offentliga ekonomin redan är hårt belastad. Det vore oansvarsfullt att bygga restaureringsplanens genomförande på antagandet att betydande nya offentliga resurser automatiskt kommer att finnas tillgängliga under de kommande årtiondena. SLC efterlyser större klarhet och säkerhet kring att de åtgärder som presenteras i planen faktiskt kan garanteras en tillräcklig finansiering. Finansieringen måste därför vara en central faktor vid prioriteringen av åtgärder. Finland bör i regel sträva efter att välja de åtgärder som ger störst ekologisk nytta i förhållande till kostnaden och fullt ut utnyttja den flexibilitet som restaureringsförordningen medger.
SLC anser också att EU:s kommande fleråriga budgetram inte kan betraktas som ett särskilt finansieringsverktyg för restaureringsförordningen. Finansiering som kommer genom den gemensamma jordbrukspolitiken och den nationella och regionala partnerskapsplanen måste i första hand kunna användas för att uppnå jordbrukspolitikens egna mål, däribland en lönsam livsmedelsproduktion, försörjningsberedskap och landsbygdens livskraft. Restaureringsförordningen får inte tränga undan dessa mål.
SLC ser potential i att utveckla frivilliga marknader för naturvärden och andra privata finansieringslösningar. Sådana modeller kan skapa nya inkomstmöjligheter för markägare och samtidigt mobilisera privat kapital för biologisk mångfald. Naturvärdesmarknaden ska dock ses som ett frivilligt kompletterande verktyg och inte som en universallösning eller primär kanal för restaureringsplanens finansieringsbehov.
SLC anser att principen om en rättvis kostnadsfördelning måste vara central. En markägare ska inte ensam bära kostnaden för miljöåtgärder som genomförs för att uppnå samhälleligt fastställda mål. Frivilliga restaurerings- och naturvårdsåtgärder på privat mark måste därför kombineras med tillräcklig och förutsägbar ersättning.
Åtgärd 47. Ekologisk kompensation och marknaden för naturvärden
SLC ser positivt på att den frivilliga marknaden för naturvärden utvecklas vidare. Det finns fortfarande ett behov av att utveckla fungerande modeller, kriterier och marknadsstrukturer, men utgångspunkten bör vara att åtgärderna skapar nya frivilliga möjligheter för markägare att få ersättning för produktion och bevarande av naturvärden. SLC har även tidigare framhållit att en privat marknad för naturvärden kan bidra till att bredda finansieringsbasen för naturvård samtidigt som den kan skapa nya inkomstmöjligheter för markägare.
SLC ser särskilt positivt på att marknadsbaserade modeller föreslås för exempelvis bevarande och ökning av mängden död ved samt för att främja en mer olikåldrig struktur i ekonomiskogar. Detta är enligt SLC rätt riktning. Naturvården i ekonomiskogar bör utvecklas genom frivilliga och ekonomiskt attraktiva metoder i stället för genom nya lagstadgade krav på hur skogsägaren ska sköta sin skog.
Det är samtidigt avgörande att den frivilliga karaktären bevaras också när marknaden utvecklas. Marknaden för naturvärden får inte stegvis utvecklas till ett system där en markägare genom lagstiftning tvingas producera naturvärden, avstå från markanvändning eller upplåta sin mark för ekologisk kompensation. En fungerande marknad förutsätter att både köpare och säljare deltar frivilligt och att markägaren själv kan avgöra om ett erbjudet pris motsvarar den ekonomiska uppoffringen och de långsiktiga begränsningar som en åtgärd kan medföra.
SLC vill i detta sammanhang tydligt skilja mellan frivillig ekologisk kompensation och en eventuell framtida bindande kompensationsskyldighet. Att utveckla en frivillig marknad för naturvärden är välkommet, medan en lagstiftningsmodell som skapar tvång för markägare skulle förändra systemets grundläggande karaktär.
Åtgärd 49. Identifiera och omfördela stöd som är skadliga för den biologiska mångfalden
SLC anser att skrivningen om stöd som är skadliga för den biologiska mångfalden är alltför öppen i sin nuvarande form. Innan åtgärden kan bedömas närmare behöver det tydligare framgå vilka stöd eller stödhelheter som avses och enligt vilka kriterier ett stöd ska klassificeras som skadligt för den biologiska mångfalden.
SLC välkomnar uttryckligen att bedömningen enligt planen ska göras utifrån stödets sammantagna konsekvenser. Detta är en avgörande princip. Ett stöd kan inte klassificeras som skadligt enbart för att det i någon avgränsad situation har en negativ inverkan på en viss indikator för biologisk mångfald. Stöd har införts för att uppnå olika samhälleliga mål och måste därför bedömas mot hela den nytta som stödet skapar.
Detta är särskilt viktigt för stöd som är centrala för jord- och skogsbrukets verksamhetsförutsättningar. Exempelvis METKA-stöd och jordbruksstöd kan bidra till virkesproduktion, aktiv skogsvård, livsmedelsproduktion, försörjningsberedskap, klimatanpassning, vattenvård och landsbygdens livskraft samtidigt som vissa enskilda åtgärder kan ha olika miljöeffekter. Sådana stöd får inte avvecklas eller omfördelas på basis av en snäv bedömning av en enskild miljökonsekvens.
Sammanfattande synpunkter
SLC anser att utkastet innehåller flera goda utgångspunkter. Frivillighet, kostnadseffektivitet, nationellt handlingsutrymme och prioritering av åtgärder på statlig mark och i redan skyddade områden är principer som SLC kan understöda. Program som METSO och Helmi, rådgivning, kompetensutveckling, bättre kunskapsunderlag och ekonomiska incitament visar att restaureringsmål kan främjas utan att skapa onödiga motsättningar mellan naturvård och aktiv markanvändning.
Samtidigt innehåller utkastet flera öppna frågor som är av avgörande betydelse för jord- och skogsbruket. Framför allt måste de nationella tolkningarna och arealerna för de stora skogliga livsmiljötyperna fastställas på ett sätt som beaktar finländska förhållanden.
SLC anser att skrivningarna om framtida lagstiftningsändringar måste begränsas och preciseras. Restaureringsplanen får inte bli en bakväg för nya begränsningar av skogsbruket, bindande ekologisk kompensation eller andra ingrepp i markägarnas beslutanderätt. Frivilligheten måste vara verklig också i det praktiska genomförandet.
SLC understryker särskilt att restaureringsplanen inte får utvecklas till ett nytt skyddsprogram. Restaurering och aktiv ekonomisk användning är inte automatiskt varandras motsatser. Målet bör vara att hitta lösningar där naturens tillstånd förbättras samtidigt som jord- och skogsbrukets produktionsförmåga, livsmedelsförsörjningen, virkesförsörjningen och landsbygdens livskraft tryggas.
Slutligen anser SLC att de ekonomiska konsekvenserna och finansieringen måste klarläggas betydligt bättre innan Finland förbinder sig till långtgående nationella åtgärder. En plan där centrala målnivåer ännu saknas samtidigt som finansieringsunderskottet uppskattas till hundratals miljoner euro per år innehåller alltför stor osäkerhet. Åtgärderna måste prioriteras enligt ekologisk effekt, samhällsekonomisk kostnad och tillgänglig finansiering. Även åtgärder som genomförs på statens mark måste konsekvensbedömas ur ett bredare perspektiv. Statens skogar och andra markområden är en del av råvaruförsörjningen och den regionala ekonomin. Minskad virkesanskaffning på statlig mark kan därför få konsekvenser för industrins råvaruförsörjning, sysselsättningen och den skogsbaserade bioekonomin även om den direkta åtgärden inte belastar en privat markägare.
SLC förutsätter därför att det fortsatta arbetet med restaureringsplanen konsekvent utgår från styrgruppens egna ramvillkor: frivillighet, kostnadseffektivitet, utnyttjande av det nationella handlingsutrymmet, hänsyn till försörjningsberedskap och livsmedelsproduktion samt tryggande av företagens och primärnäringarnas konkurrenskraft. Endast på denna grund kan restaureringsplanen få den långsiktiga legitimitet och markägaracceptans som krävs för att åtgärderna också i praktiken ska ge bestående resultat.
SVENSKA LANTBRUKSPRODUCENTERNAS CENTRALFÖRBUND SLC R.F.
Mats Holmgård
skogsombudsman
