Justitieministeriet
kirjaamo.om@gov.fi
VN/25638/2023
Svenska lantbruksproducenternas centralförbund SLC r.f. tackar för möjligheten att lämna utlåtande om professor Martti Häkkänens utredning för justitieministeriet om ersättningar till markägare för elledningar och möjligheterna att beakta den ekonomiska nytta som uppstår för den som löser in mark eller nyttjanderätter.
SLC känner väl igen den problematik som ligger till grund för utredningen. Den nuvarande inlösningslagen utgår från att markägaren ska ersättas för de ekonomiska förluster som en inlösning medför, medan den ekonomiska nytta som marken möjliggör för den som löser in nyttjanderätten inte beaktas. Detta leder till en situation där markägare kan tvingas upplåta sin mark för långvarig och ekonomiskt lönsam verksamhet utan möjlighet att förhandla om en skälig andel av den nytta som verksamheten genererar. SLC anser att denna obalans är problematisk både med tanke på egendomsskyddet och på en rättvis fördelning av de ekonomiska fördelar och nackdelar som infrastrukturprojekt medför.
Behovet av att utveckla ersättningssystemet har blivit allt tydligare i takt med att energisektorn förändrats. Den nuvarande lagstiftningens grundprinciper har till stor del utformats under en tid då utbyggnaden av elnätet framför allt handlade om att elektrifiera landet och tillgodose ett gemensamt samhälleligt behov. I dag är situationen en annan. Elnätet täcker redan i praktiken hela landet och nya ledningar byggs i allt högre grad för att öka överföringskapaciteten, ansluta nya energiproduktionsanläggningar och tillgodose industrins och andra stora elförbrukares behov. Samtidigt bedrivs elnätsverksamheten enligt affärsekonomiska principer av bolag vars ägare omfattar såväl offentliga aktörer som privata och institutionella investerare.
SLC betonar att utbyggnaden av elnäten är en nödvändig förutsättning för den gröna omställningen, industrins elektrifiering och Finlands framtida konkurrenskraft. Denna utveckling bör inte förhindras, men den får inte heller ske på markägarnas bekostnad. Tvärtom förutsätter en omfattande utbyggnad av energiinfrastrukturen en bred samhällelig acceptans, där även de markägare vars egendom tas i anspråk ges möjlighet att ta del av den ekonomiska nytta som projekten skapar.
Behovet av nya överföringsförbindelser förväntas fortsätta öka under de kommande åren. Energiöverföringens betydelse för markanvändningen är redan i dag omfattande. Enligt bedömningar hänför sig omkring 80 procent av markanvändningen i ett typiskt projekt inom den gröna omställningen till energiöverföringen, medan endast 20 procent hänför sig till själva produktionsanläggningen. Detta understryker hur betydande konsekvenser utbyggnaden av energiinfrastrukturen har för markägarna och hur viktigt det är att ersättningssystemet upplevs som rättvist. SLC anser därför att frågan inte enbart handlar om att åtgärda brister i dagens system, utan framför allt om att skapa långsiktigt hållbara och rättvisa spelregler för framtidens energiinfrastruktur.
Ett särskilt problem är den ojämlika behandlingen av markägare inom olika delar av samma energiprojekt. Markägare som upplåter mark för exempelvis vindkraftverk eller solkraftsanläggningar kan genom frivilliga avtal erhålla betydande och återkommande arrendeinkomster. Samtidigt kan markägare vars fastigheter behövs för att överföra den producerade elektriciteten tvingas upplåta mark genom inlösningsförfarande och erhålla enbart ersättning för sina förluster. Det är enligt SLC principiellt problematiskt att markanvändningen för ett och samma kommersiella energiprojekt först bygger på frivilliga avtal och marknadsmässiga ersättningar, men att den tillhörande elöverföringen kan betraktas som ett samhällsnyttigt ändamål som möjliggör tvångsinlösen på helt andra ersättningsgrunder. Detta trots att båda markområdena är nödvändiga för att projektet ska kunna genomföras är markägarnas möjligheter att dra ekonomisk nytta av verksamheten således mycket olika. SLC anser att denna skillnad mellan markägarnas positions är svår att motivera och att den tydligt visar behovet av att utveckla ersättningssystemet.
Markägarens svaga förhandlingsposition förstärks ytterligare av att elnätsverksamheten utgör en reglerad monopolverksamhet. Markägaren har i praktiken ingen möjlighet att erbjuda sin mark till konkurrerande aktörer eller själv tillgodogöra sig den ekonomiska nytta som markens användning för elöverföring möjliggör. Samtidigt kan nätbolaget ytterst erhålla de nödvändiga nyttjanderätterna genom tvångsinlösen. Detta innebär att markägaren saknar de förhandlingsmöjligheter som normalt skulle finnas vid en frivillig upplåtelse av mark för kommersiell verksamhet. SLC anser att denna obalans ytterligare motiverar ett lagstadgat system som tryggar markägarens rätt till en skälig andel av nyttan.
SLC välkomnar att frågan nu har utretts grundligt. Revideringen av inlösningslagen och den därmed införda höjningen av inlösningsersättningarna med 25 procent var ett viktigt steg för att stärka egendomsskyddet. Såsom också konstateras i professor Häkkänens utredning utgör denna höjning emellertid inte någon ersättning för den nytta som inlösaren erhåller, utan syftar framför allt till att säkerställa att principen om full ersättning förverkligas trots osäkerheter i värderingen. Den senaste lagändringen löser således inte den grundläggande problematik som gäller fördelningen av den ekonomiska nyttan från elnätsverksamheten.
En central slutsats i professor Häkkänens utredning är att det inte finns några grundlagsenliga eller internationellt rättsliga hinder för att införa en ersättning som även beaktar den ekonomiska nyttan för den som löser in mark eller nyttjanderätter. Utredningen visar också att det redan inom den finländska lagstiftningen finns exempel på ersättningssystem där nyttan av ett projekt beaktas, bland annat inom gruvlagstiftningen, vattenlagstiftningen och fastighetsbildningslagstiftningen. Även rättspraxis visar att markens värde i vissa situationer kan bedömas utifrån dess särskilda användningsmöjligheter och inte enbart dess tidigare användning. Ett exempel är Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HFD 2025:19, där en fastighets särskilda värde för telemastverksamhet beaktades vid fastställandet av ersättningen.
Utredningen visar vidare att flera andra länder har identifierat motsvarande problem och utvecklat olika former av kompletterande ersättningar för att stärka infrastrukturprojektens acceptans. Samtidigt framgår att det är juridiskt och praktiskt utmanande att fastställa hur den ekonomiska nyttan ska beräknas och fördelas mellan olika markägare. SLC anser att dessa utmaningar måste tas på allvar, men att de inte får användas som motivering för att avstå från att utveckla ett rättvisare ersättningssystem.
Professor Häkkänens utredning konstaterar också att elnätsverksamhetens ekonomiska förutsättningar i princip inte utgör något hinder för en utveckling av ersättningssystemet. Markanvändningsersättningarna utgör en förhållandevis liten kostnad i relation till nätbolagens totala investeringar och verksamhetsvolym. SLC anser att det därför finns goda skäl att vid den fortsatta beredningen ge större vikt åt markägarnas ställning, egendomsskyddet och en rättvis fördelning av projektens ekonomiska nytta.
SLC anser att lagstiftningen bör utvecklas så att markägare, utöver full ersättning för de förluster som inlösningen medför, även får en skälig ersättning för den ekonomiska nytta som deras mark möjliggör för elnätsverksamheten. Ersättningen för nyttan ska således inte ersätta eller minska den nuvarande inlösningsersättningen, utan utgöra ett komplement till denna. Principen bör vara att markägaren dels ersätts för det som går förlorat genom inlösningen, dels får ta del av det ekonomiska värde som markens fortsatta användning skapar för verksamhetsutövaren.
SLC tar i detta skede inte ställning till hur ersättningssystemet i detalj ska utformas juridiskt eller hur ersättningens storlek exakt ska fastställas. Det avgörande är att ersättningen har en tydlig koppling till den ekonomiska nytta som markens användning möjliggör. Enbart en schablonmässig höjning av engångsersättningen är enligt SLC uppfattning inte en tillräcklig lösning. Eftersom marken används fortlöpande och den ekonomiska nyttan uppstår under hela den tid som ledningen används, bör också ersättningen för nyttan vara återkommande. Ett sådant system skulle bättre motsvara verksamhetens långsiktiga karaktär och säkerställa att markägaren inte permanent ställs utanför den ekonomiska nytta som den egna marken bidrar till att skapa.
Vid utformningen av ersättningssystemet bör särskild vikt läggas vid att ersättningsgrunderna är tydliga, transparenta och möjliga för markägaren att kontrollera. Markägaren ska kunna förstå på vilka grunder ersättningen fastställs och hur den förhåller sig till markens användning och den ekonomiska nyttan av verksamheten. Systemet bör samtidigt vara administrativt genomförbart och förutsägbart för såväl markägare som verksamhetsutövare. SLC anser att det är lagstiftarens uppgift att finna en fungerande nationell lösning som uppfyller dessa krav.
En viktig utgångspunkt är också att ersättningssystemet inte enbart ska omfatta nya ledningsprojekt. Även befintliga ledningar använder fortlöpande privatägd mark och möjliggör ekonomisk verksamhet. SLC anser därför att ett nytt system bör omfatta även befintliga ledningsområden när det gäller den ekonomiska nytta som uppstår efter att den nya lagstiftningen trätt i kraft. Det handlar således inte om att retroaktivt ersätta historisk nytta, utan om att säkerställa en jämlik behandling av markägare för den fortsatta användningen av deras egendom.
Ersättningssystemet bör även utformas så att det beaktar omfattningen av den mark som tas i anspråk och de begränsningar som användningen medför. En ledningsgata kan innebära att betydande arealer tas ur skogsbruksproduktion samtidigt som användningen av angränsande områden begränsas. SLC anser att det därför finns skäl att beakta såväl den markareal som används som ledningarnas omfattning vid utvecklingen av ersättningsgrunderna.
SLC vill i detta sammanhang också betona behovet av bättre samordning vid planeringen och byggandet av energiinfrastruktur. Den samhälleliga acceptansen för nya ledningsprojekt kan inte tryggas enbart genom högre ersättningar. Det är ytterst viktigt att också säkerställa att projekten inte tar mer mark i anspråk än vad som är nödvändigt. I dag kan nya ledningar byggas parallellt med befintliga ledningsgator, vilket leder till ytterligare begränsningar för markägarna och i vissa fall betydande sammanlagda intrång på enskilda fastigheter.
För att säkerställa acceptansen för projekten anser SLC det vara en förutsättning att lagstiftningen utvecklas så att den i högre grad uppmuntrar till gemensam användning av befintlig infrastruktur och bättre samordning mellan olika verksamhetsutövare. Där det är tekniskt och säkerhetsmässigt möjligt bör exempelvis befintliga stolpar och ledningsområden utnyttjas i stället för att nya ledningsgator anläggs. Ersättningssystemets utformning bör därför också bedömas utifrån vilka ekonomiska incitament det skapar för att minimera behovet av ny mark. Om inte ersättningssystem bedöms som tillräckligt eller ändamålsenligt för att åstadkomma en samkörning av projekt bör man i stället utreda andra styrmedel. Samtidigt bör det utredas om myndigheternas ansvar för samordningen av ledningsprojekt behöver stärkas för att säkerställa en effektiv och ändamålsenlig markanvändning.
Även om professor Häkkänens utredning avgränsats till elledningar vill SLC framhålla att motsvarande problematik förekommer inom annan energiinfrastruktur. Utbyggnaden av bland annat naturgas-, biogas- och vätgasledningar kan medföra liknande långvariga inskränkningar i markägarnas nyttjanderätt, samtidigt som marken används för ekonomiskt betydande verksamhet. SLC anser därför att den fortsatta lagberedningen inte bör begränsas enbart till elledningar, utan att behovet av motsvarande ersättningsprinciper även för andra former av energiinfrastruktur bör utredas. Målsättningen bör vara ett konsekvent och rättvist system där markägarens rätt till ersättning inte omotiverat varierar beroende på vilken typ av infrastruktur som anläggs.
Sammanfattningsvis anser SLC att professor Häkkänens utredning ger en god grund för att gå vidare med en reform av ersättningssystemet. Utredningen visar att det är juridiskt möjligt att beakta den ekonomiska nytta som elnätsverksamheten genererar och att den närmare utformningen i hög grad är en lagstiftningspolitisk fråga. SLC anser att det nu finns tillräckliga grunder för att inleda fortsatt lagberedning med målsättningen att införa en rättvis, transparent och fortlöpande ersättning för den nytta som markägarnas egendom möjliggör.
En sådan reform skulle inte enbart stärka markägarnas ställning och egendomsskydd, utan också bidra till en bredare samhällelig acceptans för den omfattande utbyggnad av energiinfrastrukturen som Finland står inför. Den gröna omställningens ekonomiska fördelar bör inte tillfalla enbart verksamhetsutövare och investerare, samtidigt som enskilda markägare förväntas bära långvariga inskränkningar i användningen av sin egendom utan möjlighet att ta del av den nytta som skapas.
SVENSKA LANTBRUKSPRODUCENTERNAS CENTRALFÖRBUND SLC R.F.
Mats Holmgård
Skogsombudsman